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聚焦国家战略需求建立适合科研院所特色的管理制度

来源:2022-09-05 14:12

  作者:张文霞(中国科学技术发展战略研究院研究员);薛姝(中国科学技术发展战略研究院副研究员)

  中央高度重视科研院所的改革与发展问题,2021年11月,中央全面深化改革委员会审议通过的《科技体制改革三年攻坚方案(2021—2023年)》再次提出推进科研院所改革的任务。在中国科学院第二十次院士大会、中国工程院第十五次院士大会、中国科协第十次全国代表大会上,习近平总书记发表重要讲话时强调,推进科技体制改革,形成支持全面创新的基础制度。政府属科研院所是科技创新的重要载体和国家战略科技力量的重要组成部分,聚焦国家重大战略需求和战略科技力量建设,探索建立适合其特点的管理制度,应成为下一步科研院所改革的重点。

  科研院所具有不同于其他创新主体的特征

  政府属科研院所一般因公共目的而设立,主要由政府资助,其研发活动和科研任务具有很强的公共性、战略性和综合性,在服务国家战略目标和支撑政府履行职能方面发挥主体和骨干作用。

  从我国的国家创新体系格局来看,政府属科研院所应在强化国家战略科技力量、实现科技自立自强中发挥更大作用。

  政府属科研院所具有与一般事业单位、高校、企业等其他创新主体不同的特征。一是普遍以科技创新为主业,高层次科技人才和创造性活动密集,成果产出周期长、不确定性大;二是多以完成科技任务为导向,学科发展常融于研发活动,具有以任务带学科、带人才培养的鲜明特色;三是擅长团队作战和任务攻关,在应用基础研究和共性技术攻关方面具有组织优势;四是既紧贴行业又紧靠科技前沿,具有行业共性技术创新平台的特征和优势,有利于有效连接行业需求与创新资源,实现研发活动与产业应用、公共服务等的融合及互相促动。

  基于上述特点,其管理体制既要符合一般公共机构的特点和定位,由政府提供相对稳定、可持续的经费和条件保障,以履行职责、完成使命;又要遵循创新规律,建立具有充分自主性、灵活性、能够有效激发创新动力和活力的运行机制和管理方式,以及适应团队作战和科研任务攻关特点的科研经费支持方式。

  借鉴先进经验使我国科研院所发展迈上新台阶

  20世纪80年代以来,一些发达国家纷纷改革和重组科研机构以提高创新活力,它们对科研机构的管理有不少共性。

  一是力求按照科研机构的特点和定位,建立特有的管理制度并以法律法规形式予以保证,甚至实行“一所一法”“一所一策”,如美国的“国立卫生研究院法”“国家标准技术研究院法”等。

  二是政府会为科研机构提供较为充足、稳定的经费支持。例如,英、美、德、日等国家的国立研究机构基本都以国家财政投入为主,并且对于重点领域机构集中投入。

  三是面对不断加剧的全球经济与科技竞争,一些国家在某些重要领域新建或强化了对卓越科研机构的支持。例如,日本在1999年开始推行独立行政法人化改革之后,2015年再次改革,又将31个独立行政法人科研机构改为“国立研究开发法人”,单独制定适合研究开发规律的管理制度。2016年,日本出台《关于促进特定国立研究开发法人研究开发等的特别措施法》,又将一些特定领域的卓越科研机构改为“特定国立研究开发法人”,给予特殊支持,以强化研究机构在前沿技术研究和应用中的地位和作用,最大程度释放创新活力,促进产出世界最高水平的成果。

  改革开放以来,我国政府属科研院所不断改革创新,获得长足发展,创新能力、公共服务意识和水平、对经济社会发展的支撑引领作用等都得到显著提升。面对国内外新的形势与挑战,我国应充分借鉴国内外先进经验,继续深化改革、探索创新,走出一条具有自己特色和优势的高水平科研院所建设之路。特别是有实力、高水平的科研院所,更应站在国家战略高度,围绕国家重大需求和战略科技力量建设,进一步凝练使命定位,释放创新活力,与高校、企业等形成分工合作、协同互补的战略合力,为我国建设创新型国家和世界科技强国、实现高水平科技自立自强提供强有力支撑。

  多方发力让管理制度更适合科研院所发展

  科学确定政府属科研院所的职能定位、探索建立新的适合其特点和使命定位的基本管理框架,应成为下一步科研院所改革的一项基础性、核心性工作。

  一是重新研究梳理各科研院所的职责定位,并以法律法规或机构章程形式明确下来。按照“四个面向”,围绕国家战略和社会重大需求导向,结合当前科研院所章程管理和绩效评估改革试点工作,以机构章程制定为抓手,推进“一所一策”的制度设计,提高机构章程的权威性和有效性,使院所的职能定位和制度化保障有据可依。在科研院所章程制定中,首先应理顺科研院所与政府的关系,在章程中明确规定政府部门与科研院所的权力边界及监管方式,充分保障院所的管理自主权。其次,发挥科技和行业主管部门在研究确定科研院所职能定位和业务属性方面的主导作用,明确章程制定的程序和关键内容,如机构的定位与职责、设立与变更、业务范围、法人治理体系和基本运行框架、决策机制等。值得注意的是,机构章程只是机构的内部治理文件,从长远看,需要推进科研院所立法,逐步实现“一所一法”,并建立“一所一策”的财政资源配置保障方式。

  二是探索建立科研机构基本制度框架,实行更科学合理的分类评价、分类支持和分类管理。借鉴国际上特别是日本科研机构的改革经验,按照科研机构运行的一般规律,建立科研院所管理的特有制度框架,以区别于一般事业单位进行管理。其核心是按照各科研机构的职责使命、主要业务活动类型和属性等给予不同的支持和考核评价方式,突出机构的战略定位和分类管理,并保障其在内部管理、薪酬激励上拥有充分自主权。在改革过程中,应强化科技主管部门在科研机构设置、评估和资源配置方面的统筹管理作用,建立相应的审核、预算统筹机制,减少重复建设和同质化竞争。

  三是改革完善科技资源配置机制,支持科研院所加快建设国家战略科技力量和超前部署重大项目。在保持国家科技计划项目竞争性资助格局基本稳定的基础上,探索更多政府稳定支持方式和渠道,以支持国家战略科技力量建设和科技自立自强。建议在科研院所中探索开展战略性科技力量建设试点工作,选取部分高水平院所作为试点,开展全面的管理体制机制改革和科研组织模式创新;设立专项经费,支持其面向未来、立足科技发展前沿和国家战略需求,超前布局前瞻性的高科技研发项目,为实现换道超车、突破国外技术封锁积蓄有生力量、打下技术基础。集中优势资源,支持重点领域的科研院所进一步打造各种高水平国家科技创新平台,围绕关键核心技术和战略性科技任务,汇聚资源,牵头组织企业、高校等创新力量开展协作攻关,探索新型举国体制的有效组织方式。

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